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《北京市建设工程质量条例》条文释义(之一)

时间:2016-02-03 10:02

编者按

《北京市建设工程质量条例》自2016年1月1日起施行,这对明确建设工程质量责任,加强建设工程质量管理,保障建设工程质量,保护人民生命和财产安全,具有重要意义。为了更好地宣传《条例》,使社会各界全面、准确地了解相关内容,保障条例的顺利实施,市住建委编写了《〈北京市建设工程质量条例〉条文释义》,对《条例》进行了逐条释解,力求做到简明扼要,通俗易懂,以便于准确把握立法原意。但是,本释义不具备与条例正文同等的法律效力,仅供使用者作为理解和把握条例规定的参考。

经市住建委工程质量管理处同意,从本期起,本刊陆续刊登《条文释义》相关章节,以满足各会员单位学习、培训的需要。

本期刊登《〈北京市建设工程质量条例〉条文释义》第一章。

 

《〈北京市建设工程质量条例〉条文释义》

第一章 总  则

第一条 为了明确建设工程质量责任,加强建设工程质量管理,保障建设工程质量,保护人民生命和财产安全,根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》和其他有关法律、行政法规,结合本市实际情况,制定本条例。

【释义】本条是关于立法目的和制定依据的规定。
  《北京市建设工程质量条例》(以下简称《条例》)是《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》颁布实施后,我市为加强建设工程质量管理制定的一部地方性法规。《条例》的出台,填补了我市工程质量管理地方性法规的空白,标志着我市工程质量管理工作进入法制新阶段。
  在全面深化改革和依法治国重大决策指引下,首都建设发展成效显著,一批高难度、高质量、高标准的重点工程项目相继建成。同时,北京作为特大型城市,城市建设仍然面临诸多新需求和新挑战。一是质量监管任务繁重。近几年,北京市工程建设规模持续快速增长,建筑市场规模和容量急剧扩张,全市房屋建筑的年开复工面积一直保持在2亿平方米以上,轨道交通和市政道路工程年投资额一直保持在1000亿元以上,质量监管工作量不断增大与监管力量严重不足的矛盾仍然突出。二是质量方面的问题比较突出。建筑市场“供需失衡”的局面长期存在,部分领域过度竞争和恶意压价、阴阳合同、转包、违法分包等扰乱市场的行为时有出现;企业的质量主体责任特别是建设单位的主体责任不明确、不落实施工过程管控能力薄弱、从业人员行为不规范等问题仍比较突出,违法违规行为依然存在。三是质量事故时有发生,给国家财产和人民的生命安全造成了巨大损失,并造成了严重的不良社会影响。在努力实现首都人民“安居梦”和建设国际一流的和谐宜居之都的目标下,结合北京市实际情况,细化上位法的原则性规定,出台一部适应我市建设行业新形势的地方性法规,迫在眉睫。为了进一步提高工程质量管理水平,确保首都建设工程安全可靠,保证人民生命财产安全,有必要制定《北京市建设工程质量条例》。

第二条 在本市行政区域内从事建设工程新建、改建、扩建、修缮等活动及对建设工程质量实施监督管理的,应当遵守本条例。

本条例所称建设工程,包括房屋建筑和市政基础设施工程。

【释义】本条是关于《条例》适用范围和调整对象的规定。

(一)《条例》的适用范围是在本市行政区域内从事的建设工程活动和监督管理活动。建设工程无论投资主体是何性质,无论属于何种类别,只要在本市行政区域内实施,都要遵守本《条例》。

(二)明确了《条例》的适用对象为在本市行政区域内从事建设工程的新建、改建、扩建、修缮等活动及对建设工程质量进行监督管理活动的两个方面主体。
    1.调整对象为从事建设工程的新建、改建、扩建、修缮等活动的单位和个人。《条例》在《建设工程质量管理条例》基础上,新增了修缮活动。所谓修缮,是指为保障既有房屋在设计使用年限内的安全,保持和提高完好程度与使用功能或为延长房屋耐用年限,对既有房屋或其组成部分进行必要的维护、维修、拆改、加固和再装饰所进行的查勘、定案、设计和施工、竣工验收等过程控制活动。

2.调整对象还包括对建设活动实施监督管理的政府行政主管部门或其委托的有关机构。以上部门或机构在实施对建设工程进行监督管理活动时,必须按照本《条例》所规定的职责和权限进行,依法行政,不得滥用职权。
   (三)本条第二款对于建设工程做出了说明:建设工程,包括房屋建筑和市政基础设施工程。房屋建筑工程是指住宅工程、公共建筑、交通建筑、工业厂房等房屋、场所或构筑物及其附属设施,配套的线路、管路、设备;市政基础设施工程是指城市轨道交通、城市道路、民航场道、供水、排水、燃气、热力、污水处理、城市垃圾处理设施、通信、广播电视网络、园林绿化等工程及其附属设施,配套的线路、管路、设备。“建设工程”是本条例最重要的概念之一,《中华人民共和国建筑法》中仅规定了建筑活动,但未对建设工程做出明确的定义。《建设工程质量管理条例》规定:“建设工程是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程”,其他相关法律法规或部门规章、地方政府规章的定义也各有区别。从实际情况看,《建设工程质量管理条例》对于“建设工程”的定义将工程实体、工程实体的组成部分以及建筑活动混淆。工程实体、工程实体的组成部分和建筑活动同在建设工程的定义中使用,导致实践中对建设工程应包括的工程范畴混淆不清。本款理顺了建设工程和建筑活动的关系,明确适用范围,为各项质量管理制度的制定和落实打好基础。

第三条  建设、勘察、设计、施工、监理、检测、监测、施工图审查、预拌混凝土生产等建设工程有关单位和人员应当依照法律、法规、工程建设标准和合同约定从事工程建设活动,承担质量责任。

【释义】本条是关于各类工程建设责任主体依据法律对工程质量各负其责的规定。

建设、勘察、设计、施工、监理、检测、监测、施工图审查、预拌混凝土生产等单位及其人员作为建设工程的参与者,《建设工程质量管理条例》已就建设、勘察、设计、施工、监理单位应依法对质量各负其责作出了具体规定,本《条例》则进一步明确了检测、监测、施工图审查、预拌混凝土生产等单位及其人员也应依法对质量负责。

    一、检测单位,是指取得建设工程质量检测机构资质证书或列入本市有关建设行政主管部门名册,具有独立法人资格的中介机构。检测单位依据国家有关法律法规和工程建设标准,对建筑物、构筑物的结构安全及环境、建筑材料、建筑构配件等项目或参数进行检测。

    二、监测单位,是指取得建设工程监测相关资质证书,在建构筑物施工过程中,按照法律法规、工程建设标准和施工图设计文件,对建设工程本体及毗邻建筑物、构筑物或者其他管线、设施实施监测的单位。

三、施工图审查单位,是指专门从事施工图审查业务,不以营利为目的的独立法人。施工图审查单位按照有关法律法规,对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行审查。

四、预拌混凝土生产单位,是指取得预拌混凝土专业承包资质证书,按照法律法规要求,从事预拌混凝土生产的单位。

    五、法律法规是指中华人民共和国现行有效的法律、行政法规、司法说明、地方法规、地方规章、部门规章及其他规范性文件等。其中:

    (一)法律是指由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员依照法定程序制定、修改并颁布,并由国家强制力保证实施的规范总称,包括基本法律、普通法律。基本法律是由全国人民代表大会制定的,其他法律是由全国人大常委会制定的,两者的效力都一样。

(二)行政法规是指国务院为领导和管理国家各项行政工作,根据宪法和法律,并且按照《行政法规制定程序条例》的规定而制定的政治、经济、教育、科技、学问、外事等各类法规的总称;是国务院根据宪法和法律,按照法定程序制定的有关行使行政权力,履行行政职责的规范性文件的总称,行政法规一般为条例、办法、实施细则、规定等形式。

(三)司法说明是指司法机关对法律、法规(法令)的进一步明确界限或作的补充规定。司法说明分为四种:1.全国人民代表大会常务委员会司法说明。2.最高人民法院、最高人民检察院司法说明。3.国务院及主管部门司法说明。4.地方人民代表大会常务委员会和地方人民政府主管部门司法说明。

    (四)地方法规是指由省、自治区、直辖市和设区的市人民代表大会及其常务委员会,根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定,由大会主席团或者常务委员会用公告公布施行的文件。地方法规在本行政区域内有效,其效力低于宪法、法律和行政法规。

(五)地方规章是指省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府,根据法律、行政法规所制定的规章。具体表现形式有:规程、规则、细则、办法、纲要、标准、准则等。

(六)部门规章是指国家最高行政机关所属的各部门、委员会等根据法律和行政法规的规定和国务院的决定,在本部门的权限范围内制定和发布的调整本部门范围内的行政管理关系的、并不得与宪法、法律和行政法规相抵触的规范性文件。主要形式为命令、指示、规章等。

(七)规范性文件是指除政府规章外,行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项,涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务,在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力,在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范文件的总称。

六、工程建设标准是指为在工程建设领域内获得最佳秩序,对建设活动或其结果规定共同的和重复使用的规则、导则或特性的文件。内容包括三个方面:一是从工程类别上,其对象包括房屋建设、市政公路、铁路、水运、航空、电力、石油、化工、水利、轻工、机械、纺织、林业、矿业、冶金、通讯、人防等各类建筑工程。二是从建设程序上,其对象包括勘察、规划、设计、施工安装、验收、鉴定、使用、维护、加固、拆除以及管理等多个环节。三是从需要统一的内容上包括以下六点:

(一)工程建设勘察、规划、设计、施工及验收等的技术要求;

(二)工程建设的术语、符号、代号、量与单位、建筑模数和制图方法;

(三)工程建设中的有关安全、卫生环保的技术要求;

(四)工程建设的试验、检验和评定等的方法;

(五)工程建设的信息技术要求;

(六)工程建设的管理技术要求等。

按照不同层级,工程建设标准分为工程建设国家标准、工程建设行业标准、工程建设地方标准和企业标准。工程建设国家标准是指在全国范围内需要统一或国家需要控制的工程建设技术要求所制定的标准。工程建设行业标准是指没有国家标准,而又需要在全国某个行业内需要统一或需要控制的工程建设技术要求所制定的标准。工程建设地方标准指对没有国家标准、行业标准,而又需要在省、自治区、直辖市范围内需要统一或国家需要控制的工程建设技术要求所制定的标准。企业标准是指对企业范围内需要协调、统一的技术要求、管理要求和工作要求所制定的标准,是企业组织生产和经营活动的依据。

按照不同的约束力,工程建设标准分为强制性标准和推荐性标准。工程建设强制性标准是直接涉及工程质量、安全、卫生及环境保护等方面的工程建设标准强制性条文;推荐性标准是指生产、交换、使用等方面,通过经济手段或市场调节而自愿采用的一类标准。

七、合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议;合同约定则是从法律上明确当事人之间特定权利与义务关系的文件。

八、建设工程质量管理最基本的原则和方法就是建立健全质量责任制,有关各方对其本身工作成果负责。本条通过原则性的规定,明确工程建设、勘察、设计、施工、监理、检测、监测、施工图审查、预拌混凝土生产等单位及其人员对工程质量承担相应的主体责任。本《条例》在第二章中分别明确了以上各方的质量责任和义务;第三章中分别明确了建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位法定代表人、项目负责人以及从事工程建设活动的专业技术人员、管理人员和一线作业工人,在进行建设工程活动中,必须按照本《条例》的规定承担责任和义务。

第四条 住房城乡建设行政主管部门负责建设工程质量监督管理工作;市政市容、园林绿化、文物、民防等行政主管部门负责公用设施、园林绿化、文物、人民防空等专业工程质量监督管理工作;规划行政主管部门负责勘察设计质量监督管理工作。

交通、水务、公安消防、质监、环保、气象等部门按照各自职责,负责相关监督管理工作。

【释义】本条是关于建设活动实施监督管理的政府及主要部门质量管理职责的规定。
    一、本《条例》第二条已经明确建设工程包括房屋建筑和市政基础设施工程。其中,市政基础设施工程包括城市道路、民航场道、供水、排水、燃气、热力、污水处理、城市垃圾处理设施、通信、广播电视网络、园林绿化等专业工程及其附属设施、配套的线路、管路、设备,其行业主管部门还包括市政市容、园林绿化、民防、文物等部门。按照建设工程质量监督管理责任划分,由住房城乡建设行政主管部门负责建设工程质量监督管理工作;由市政市容、园林绿化、文物、民防、通信等行政主管部门分别负责公用设施、园林绿化、文物、人民防空、通信等专业工程质量监督管理工作;规划行政主管部门负责勘察设计质量监督管理工作。

二、因公安消防主管部门负责消防工程的监管工作,交通、水务、气象、质监等行政主管部门分别依据职责负责与建设工程质量相关的监管工作,例如城市道路建设的监管、河湖设施建设的监管、建材生产质量的监管、气象设施的监管等,所以,条例明确交通、水务、公安消防、质监、环保、气象等部门作为工程建设其他有关主管部门,应当按照职责负责相关监督管理工作。理顺建设工程行政监管的体制机制,明确建设行政主管部门和其他有关主管部门的范围和职责,有利于避免政出多门、界限不清、职责范围不明、监管资源浪费等问题,进而达到提高监管效能的目的。

第五条  建设工程相关行业ca88、学会应当加强行业自律,引导会员单位和人员依法从事工程建设活动,可以提供咨询、培训、信息、技术等服务,建立行业信用评价制度,向建设工程监督管理部门提出改进工作的意见和建议,维护行业、会员的合法权益和共同经济利益。

【释义】本条是关于行业ca88、学会开展相关服务的规定。

一、建设工程相关行业ca88、学会,承担着宣传贯彻有关法律法规、规章、规范性文件和技术规范、规程、标准的职责,具有加强本行业自律,维护行业秩序,提高专业水平,促进行业发展,维护行业合法利益的主要职能。加强行业自律,一方面要构建科学合理的管理体系,与政府质量安全监管体系相结合。另一方面也要加快组织制定规范本行业质量行为的行约、行规,引导本行业加强自律管理,促进建筑企业增强主体责任意识,自觉维护公平有序的建筑市场秩序。

二、建设工程相关行业ca88、学会,可以利用自身专业性强的优势,积极探索质量管理创新,探讨采用国际先进质量管理经验与我国建筑业实际情况相结合的有效管理方法,交流工程建设质量管理经验。一方面向会员单位提供专业的服务,进行施工现场技术咨询,开展岗位资格上岗培训和专业技能培训,推广应用新技术、新工艺、新材料、新机具,推进技术进步和创新,促进建筑业企业提高质量管理水平;另一方面充分发挥企业与政府间的桥梁纽带作用,以谋取和增进全体会员企业的共同利益为宗旨,向建设工程监督管理部门反映行业诉求,并加强与建设主管部门有机联动,提出改进工作的意见和建议,促进本行业健康可持续发展。

第六条 本市鼓励第三方机构开展建设工程质量认证、检测、咨询、培训、保险、担保、信用评价等服务。

【释义】本条是关于第三方机构开展相关服务的规定。

第三方机构,是指独立于两个相互联系的主体之外,具有独立法人资格,客观、公正、独立地从事相关专业活动的服务机构。在我国,从事建设工程相关第三方机构主要包括第三方认证机构、第三方检测机构、第三方咨询、保险企业、担保企业等。由于第三方机构能够独立承担责任,能够更公正、客观地进行分析判断,因而更有利于合理地解决各种复杂问题。当前本市建设领域参建各方的利益关系错综复杂,相互串通、弄虚作假、质量主体责任不明确等现象突出。同时,由于建设工程环节复杂,专业性较强,相关部门对施工过程的管控能力显得相对薄弱。在此背景下,引入第三方机构参与建设工程管理,在政府监管难以面面俱到的情况下,通过提供质量认证、检测、咨询、培训、保险、担保、信用评价等服务,作为对政府监管的有力补充,可以更加科学、专业、公正地解决建设过程中出现的各种问题,为工程质量保驾护航。

从我国目前的实际情况来看,真正独立、中立的第三方机构和力量尚在发展之中,因此《条例》未对引入第三方机构作出强制要求。积极探索、培育更多的客观公正的第三方机构,是有效提高工程质量,加强科学化监管的重要途径,应当早日提上议事日程。

第七条  任何单位或者个人有权举报工程建设违法违规行为,投诉建设工程质量事故和质量缺陷。

【释义】本条是关于单位和个人举报违法违规行为权利的规定。

本条强调单位和个人对建设过程违法违规行为的举报权利,强化社会监督,鼓励单位和个人参与和关注工程建设,积极提供相关违法违规行为的证据或线索。《建设工程质量管理条例》第五十三条规定的任何单位和个人对建设工程的质量事故、质量缺陷都有权检举、控告、投诉,强调的则是对质量结果的检举等权利。工程质量事故是指由于建设、勘察、设计、施工、监理等单位违反工程质量有关法律法规和工程建设标准,使工程产生结构安全、重要使用功能等方面的质量缺陷,造成人身伤亡或者重大经济损失的事故。按照工程质量事故造成的人员伤亡或者直接经济损失,工程质量事故分为4个等级:(一)特别重大事故,是指造成30人以上死亡,或者100人以上重伤,或者1亿元以上直接经济损失的事故;(二)重大事故,是指造成10人以上30人以下死亡,或者50人以上100人以下重伤,或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故;(三)较大事故,是指造成3人以上10人以下死亡,或者10人以上50人以下重伤,或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故;(四)一般事故,是指造成3人以下死亡,或者10人以下重伤,或者100万元以上1000万元以下直接经济损失的事故。质量缺陷是指房屋建筑工程的质量不符合工程建设强制性标准或者合同的约定。

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